自1949年以来，中国的生育政策几经变化，从鼓励到节制，从节制到严控，从严控到保持稳定，从保持稳定到逐步放开……每一次的变革都伴随着激烈的讨论，在认同与争议间前行。

今天，我们回望历史，既是要从事物发展的脉络中寻找根源、从全局入手解决问题，更是要从历史中汲取经验和教训，为政策实行寻找更好的落脚点。

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在新中国成立后的二十余年里，中国人口增长经历了一个高速发展的阶段。

1949年，中国人口已经达到5.4亿。随后的8年里，中国人口出生率均保持在30‰以上，平均一对夫妇生育超过6个孩子。到1957年，中国人口已经超过6.4亿，8年间人口净增1亿。

上世纪50年代标语

1962年“三年自然灾害”过后，中国人口出现补偿性高速增长，1963年达到前所未有的增长高峰，当年的出生率达到43.4‰，自然增长率达到33.3‰，总和生育率为7.5。1962~1970年的8年时间内，人口净增1.7亿。

在新中国建立初期8年里，高速增长带来的人口问题已经十分突出，但并没有引起足够重视，一个主要原因就是受苏联社会主义理论和经验的影响，具体表现在：

第一，批判马尔萨斯人口论。马尔萨斯根据英国工业革命初期的人口过剩问题，提出“穷人应该限制结婚，限制生育”的观点，以降低人口增长速度。对此，马克思认为，欧洲的人口问题并不是人口增长过快造成的，而是当时的资本主义制度导致的，解决办法是实行无产阶级革命，推翻资本主义制度。

托马斯·马尔萨斯

第二，认为社会主义不存在人口过剩。受苏联发展经验的影响，当时的中国，人民普遍认为，社会主义制度下不存在人口过剩，国家有能力充分保障老百姓的吃饭和生活问题，不主张实行人工流产和避孕节育。

后来，由于一些妇女受到不断怀孕的困扰，影响到身心健康，第二个五年计划报告中曾提出，赞成在生育方面加以适当的节制。不过，其目的并不在于控制人口过快增长，而是出于保护妇女和儿童健康安全的考虑。

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由于人口的高速增长，人口与资源环境及社会发展之间的矛盾越来越突出。1957年，马寅初发布《新人口论》，提出应该在中国实行节制生育，对人口实行控制。受当时政治环境影响，马寅初的建议不仅未被采纳，还被扣上了“中国的马尔萨斯”的帽子。

人口学家马寅初

“三年自然灾害”后，人口的补偿性高速增长引发对控制增长的讨论。1962年，中共中央国务院联合发出《关于认真提倡计划生育的指示》，明确提出在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，计划生育工作在部分地区开始推行。

然而，随之而来的“文革”使得刚刚开始的计划生育出现中断，人口继续保持高增长。

到20世纪70年代，人口问题越来越显性化，在那个短缺经济时代，无法从供给侧解决人口问题，只能从需求侧入手，降低人口增长速度势在必行。从70年代开始，全面实行计划生育、严格控制人口过快增长。

在那个特殊时期，为了推行计划生育，人口学家们从马克思和恩格斯的早期论述中寻找理论依据，将其称为“马克思主义人口理论”或“两种生产理论”，以区别于“马尔萨斯人口论”。

在计划生育初期，国家提出“一个不多、两个正好、三个多了”的口号，这一时期，妇女平均生育孩子数量从1971年的5.4人降至1980年的2.2人。

03

当中国从苏联“鼓励人口增长”的理论走出来，奔向计划生育后，事情的发展便从一个极端走向另一个极端，计划生育逐渐演变成“严格控制人口增长”。

计划生育标语

1980年开始，政策开始转向“一对夫妇只生育一个孩子”，要求更为严格。这与当时人们的生育意愿产生冲突，尤其是在农村地区，由于开始实行家庭联产承包责任制，劳动力成为家庭生产与致富的主要手段，人们期望生育更多孩子。

在此情况下，基层工作中一度出现利用强迫命令、侵犯人身权利等一些不正当手段推行计划生育的现象。

为更好解决问题，使群众“更能接受”，干部“好做工作”，减少工作中的冲突，1984年政策提出农村中有一定困难的群众可以生育二胎。具体落实当中，在绝大多数农村地区，第一个孩子是女孩的夫妇允许再生育一个孩子。

受此影响，中国的生育率在短期内出现了明显回升，从1985年的2.2迅速升至1987年的2.6。

同时，为了杜绝一些乱象的发生，1995年国家计委发布“七不准”指示，严格禁止基层计划生育部门的某些简单粗暴和强迫命令行为。

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进入21世纪，“稳定低生育水平”成为中国计划生育政策的新定位，这种提法其实包含两种含义：

第一，中国已经进入低生育时代；

第二，当前低生育水平需要稳定。

言外之意，就是否定了此前提倡的“生育率应该不断下降”的观念，但仍未触及生育政策的调整。

一直到2010年，学术界对于是否以及如何调整现行生育政策展开热烈讨论，国家也聘请专家对“普遍二孩”政策进行论证。

论证结果认为，全面放开二胎将造成出生人口急剧增加，出现4995万的生育峰值，建议推迟一些时间实施“全面二孩”政策。根据该项研究，国家采取“小步走”策略，于2013年11月15日正式宣布实施“单独二孩”政策。

根据预计，“单独二孩”政策实施后，五年内每年平均新增200万新生儿。然而事实是，到2014年年底申请再生育数量为106.9万人，截至2015年3月申报数量为120万~130万对……

现实与预期相去甚远。

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由于“单独二孩”政策效果不及预期，社会各界呼吁尽快实施“全面二孩”政策。2015年10月29日，十八届五中全会正式宣布实行“全面二孩”政策。

当时估计，“全面二孩”政策将在2016年至2020年期间掀起婴儿潮，每年新增200万至300万新生儿，届时每年新生儿总数将达到1800万至2000万，总生育率将接近世代更替水平。

如果进展顺利，到2050年，我国将新增3000多万劳动年龄人口，老年人口比例将下降2个百分点，拉动经济增长幅度0.4至0.5个百分点。

但情况并没有预计那么乐观，现实过于骨感。

国家统计局数据显示，2016年新生人口约为1786万，较2015年的1655万确实有大幅度增长；

2017年新生人口约1723万，较2016年的1786万已经有所回落；

2018年新生人口约1523万，较2017年的1723万大幅度下降；

2019年新生人口约1465万，较2018年的1523万再次下降；

2020年新生人口约1200万，较2019年的1465万大幅度下降。

很显然，从统计数据来看，很多人的生育意愿显著，但实际生育动力却有不足，尽管国家放开了生育政策，但人口出生率还是在短暂上升后出现回落。

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重重压力下，人口生育政策再次迎来调整。

2021年5月31日，中共中央政治局召开会议，听取“十四五”时期积极应对人口老龄化重大政策举措汇报，审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》。

会议指出，进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，有利于改善我国人口结构、落实积极应对人口老龄化国家战略、保持我国人力资源禀赋优势。这意味着，在“全面两孩”施行五年后，中国人口生育政策再次进行重大调整。

不过，从前两次调整的结果来看，影响生育的因素复杂多样，仅仅是放开生育限制很难取得预期效果。

我们注意到，此次政策特别提到配套支持措施，这表明高层已然知晓，生育调控不应再从经济和劳动力市场的角度出发判定，而应该从生育人群的角度出发，为其谋福祉，为社会人文和谐建设做贡献。

至于施行后的实际效果如何，有待时间给出答案。

参考资料：

北京大学人口研究所教授乔晓春《中国计划生育政策的演变》

南开大学马克思主义学院杨柠聪《全面二孩背景下人口生育意愿影响因素研究综述》

国家统计局历年国民经济和社会发展统计公报

2020年第七次全国人口普查主要数据公报