“牧”本是饲养牲畜的意思，如牧牛、牧马、牧羊，而牧马牛羊的人称为牧人，从事畜牧业的人叫牧民，词义浅显，老幼妇孺都懂得。
奇怪的是，在古代，“牧”也是官，是一种官称。比如汉末刘表为荆州牧，袁绍为冀州牧，又自立辽东侯平川牧——这里的“牧”字显然是官的意思，“牧”是古代治民之官。古籍《礼记·曲礼》篇说：“九州之长，入天子之国，曰牧。”后称州官为牧。据史书记载，殷周之时就有“州牧”之称，汉末称一州的军政长官为“州牧”。
东汉末年，黄巾起义，为了加强郡县之间的军事合作来镇压起义军，政府把监察区改成了一级政区——州，把刺史改为州牧，并提高其地位，居郡守之上，掌握一州之军政大权，汉末荆州牧刘表、冀州牧袁绍，就是军阀割据，汉末设置“州牧”背景是对付农民起义。
这里涉及几个官职：刺史、太守（古人也把刺史或太守称为使君）是比县高一级的州级官吏（相当于现在的地市级），州牧是比县高两级的官吏。为便于记忆，列公式如下：
刺史 ＝ 太守 ＝ 使君
（州长官）（郡长官）（汉代对州官的称呼）
隋唐县以上的行政单位是州或郡。称州时长官是刺史，称郡时长官是太守，刺史或太守又可称为使君。东汉末年，重要的州设牧，长官叫州牧，权威重于刺史，一方诸侯，军阀割据。
为什么称官为“牧”呢？前面谈到，牧是古代治民之官，古代统治者蔑视劳动人民，把牧人牧养牲畜比喻官吏治民，故曰牧民——即抚养民众，治理民众。这是有偏见的。
可白居易提出“养民如养树”却是值得称道的。公元819年—821年，唐代诗人白居易在忠州（今重庆市忠县）当刺史近两年，体恤民情，广施仁政，获得“贤刺史”美名。他寓居忠州东坡，广植果树花草，悟出了“养民如养树”的道理。
养树既如此，养民亦何殊？
欲将茂枝叶，必先救根株。
云何救根株？劝农均赋租。
云何茂枝叶？省事宽刑书。
移此为郡政，庶几氓俗苏。
这首诗形象地说明要施政惠民的道理。为了发展忠州经济，解决人民温饱，白居易劝农均赋，省事宽刑。用现在的话说，就是鼓励发展农业生产，切实减轻农民负担，不扰民欺民——这就是当年白居易在忠州实行的“郡政”，坚持这些施政方略，人民就能从贫困愁苦中复苏过来。“庶几”，也许可以，差不多。“氓”，读méng（萌），指人民。
白居易“均赋租”“宽刑书”的政策，深受忠州百姓的爱戴，也受到文人墨客的好评（如北宋大文豪苏轼敬仰白居易，以“东坡居士”自喻），更受到清代乾隆皇帝的赞赏：“劝农均赋，省事宽刑，岂独治一郡哉，虽以治天下可矣！”
乾隆皇帝赞赏白居易的治郡之才，提到治国的高度，他们的“养民”都脱离不了“牧民术”的窠臼，但他们关于均赋、宽刑的见解和施政方略，毕竟对劳动人民有利，其历史进步性不容抹杀。
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