单轨制（单轨制代表国家）

行政强制执行权的单轨制配置研究

王青斌

（中国政法大学法治政府研究院教授）

高晨辉

（中国政法大学法学院博士研究生）

[摘 要]：行政强制执行权性质上属于行政权，而非司法权。现行行政强制执行权配置存在的问题主要包括掣肘行政机关行政效能之提高、有损人民法院的功能与形象、行政强制执行权的执行主体存在争议。为了科学合理配置行政强制执行权，理论界和实务界提出裁执分离模式、扩大行政机关自行强制执行的比例配置、行政强制执行权统一由行政机关行使等可能路径。通过对各种路径予以具体分析，以及综合考虑行政强制执行权的性质、目的等因素，我国应当实行完全由行政机关行使行政强制执行权的“单轨制”，在具体执行方面，应当成立统一强制执行机构负责具体执行，人民法院通过行政诉讼对行政机关进行司法监督，并不直接参与行政强制执行。

[关键词]：行政强制执行权；权力配置；单轨制；非诉行政执行

关于行政强制执行权应当如何配置的争论由来已久，尤其是在《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）的制定过程中，理论界和实务界众说纷纭。《行政强制法》最终确立了行政机关自行强制执行和行政机关申请人民法院强制执行并行的“双轨制”行政强制执行模式。通过梳理我国现行有效的法律可以发现，当前行政强制执行权的配置模式有三种：一是行政机关有权自行强制执行；二是行政机关既可以自行强制执行，也可以申请人民法院强制执行；三是行政机关只能申请人民法院强制执行。与此同时，实践中有关行政强制执行体制改革的探索并未止步。一方面，中共中央、国务院对行政强制执行体制作出了原则性要求。例如，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“理顺行政强制执行体制”，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》进一步提出“理顺行政强制执行体制，科学配置行政强制执行权，提高行政强制执行效率”。另一方面，最高人民法院积极推进“裁执分离”，明确国有土地上房屋征收补偿决定等案件分别由人民法院负责裁判与行政机关负责执行。有鉴于此，本文将围绕行政强制执行权的配置展开研究，首先从理论层面探讨行政强制执行权的性质，解决行政强制执行权配置的基础性问题；其次梳理总结我国当前行政强制执行权配置存在的问题，为对症下药提出解决方案奠定现实基础；再次分析讨论各种行政强制执行权配置模式的优缺点，明确我国行政强制执行权配置的改革方向；最后提出具体的行政强制执行权配置方案，实现行政强制执行效率与公正的平衡。

一、配置前提：行政强制执行权的性质分析

行政强制执行权的性质认定直接影响行政强制执行权的配置。行政强制执行权的性质如何，理论界和实务界素有争论，核心焦点在于行政强制执行权属于行政权、司法权还是司法行政权。从理论上来说，行政权以管理为本质内容，司法权以判断为本质内容，两者的区别看似十分明显，但是，实践中它们并非泾渭分明。行政强制执行权归根结底是执行权。行政强制执行权主要包含行政强制执行决定的作出、行政强制执行决定的执行两种过程性行为，宜将其置于行政过程论的视角下进行整体性、阶段性的分析。

从宏观层面来说，行政强制执行权属于行政权。首先，行政强制执行权的概念带有鲜明的行政倾向性。行政强制执行权概念中的“行政强制”，不仅意味着行政强制执行权的权力主体是行政机关，更凸显着行政强制执行权是行政机关进行行政管理和维护行政秩序所必不可少的权力。其次，行政强制执行权的起点与终点均与行政权密切相关。无论是行政机关自行强制执行抑或行政机关申请人民法院强制执行，行政强制执行的前提都需要行政机关事先对行政相对人作出行政强制执行决定，如果没有行政强制执行决定，行政强制执行则不复存在。与此同时，行政强制执行的目的在于保障行政强制执行决定得以顺利实现。最后，行政强制执行权的执行内容是行政机关确定的义务。即使行政机关申请人民法院强制执行，人民法院的裁定结果在于受理与否、执行与否，并未就行政强制执行的内容、程序作出新的安排。当人民法院裁定准予执行，无论执行主体是人民法院还是行政机关，执行内容均为行政机关所确定的义务之履行，而非司法行为所确定的义务。

从微观层面来说，行政强制执行决定的作出属于行政行为，行政强制执行决定的执行属于行政事实行为。“国家行政机关的行为，有的直接发生法律效果，称为法律的行为；有的不直接发生法律的效果，称为事实的行为”。行政行为与行政事实行为的核心区别在于法律效果的有无，而非是否对行政相对人的权利义务产生实际上的影响。行政事实行为虽然可能对行政相对人的权利义务产生影响，但其不以产生法律效果为目的。首先，行政强制执行决定的作出作为行政强制执行的第一阶段，行政法学界通说认为其属于行政行为。司法实践中人民法院亦支持这种观点。例如，最高人民法院在发布的耕地保护典型行政案例中指出，“洋浦管委会作出《强制执行决定书》的行政行为违法”，明确将行政强制执行决定的作出认定为行政行为。其次，行政强制执行决定的执行作为行政强制执行的第二阶段，应当将其认定为行政事实行为。根据立法者的权威解读，行政强制执行的法律效果是对当事人人身权、财产权的剥夺，但是，这种处分来自作为执行基础的行政机关作出的行政决定，而不是来源于强制执行行为本身。简言之，行政强制执行产生的法律效果在于，行政强制执行决定的作出对行政相对人带来不利的法律效果，而非行政强制执行决定的执行。“行政主体为了实现一个已经作出的具体行政行为的内容而实施的行为，执行性行为本身不具有独立的法律地位，而是一个辅助性的行为”，因此，应当将行政强制执行决定的执行定性为行政事实行为中的执行性事实行为。

二、现行行政强制执行权配置存在的问题

应松年教授曾对我国行政强制执行权的配置特点做出经典论断，即以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外。当前行政强制执行权并没有根据其性质进行科学合理的配置，存在的问题主要包括掣肘行政机关行政效能之提高、有损人民法院的功能与形象、行政强制执行权的执行主体存在争议。

（一）掣肘行政机关行政效能之提高

其一，从宏观层面来说，《行政强制法》立法目的的多重复杂性制约了行政机关行政效能的有效提高。“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机”。根据《行政强制法》第1条的规定，保障行政机关依法履行职责与监督行政机关依法履行职责同为其立法目的。“当一部法律有多种立法目的时，就必须按照它们的重要程度及逻辑关联进行顺位的排列，对相互冲突的法价值进行整合，以形成协调有序的立法价值体系”。立法目的之间具有一致性的同时亦具有矛盾性，矛盾性源于立法目的具有复杂多样性，各个立法目的的内涵和价值追求并不完全一致。《行政强制法》立法目的之间的不协调主要体现在“保障”和“监督”行政机关依法履行职责之间，“保障”意味着支持行政机关依法履行职责，为其开展行政活动提供便利，侧重的是行政效能的提高；而“监督”意味着行政机关依法履行职责受到诸多方面的限制，侧重的是保障行政相对人的合法权益。《行政强制法》出台之前面临着“乱”、“滥”、“软”等问题，因而，立法目的更加强调对行政强制执行权的监督规范，对行政强制执行权实行“一分为二”的配置，使得行政机关的行政效能不可避免地受到一定的制约。

其二，从微观层面来说，行政机关自行强制执行的比例配置不利于提高行政机关的行政效能。根据《行政强制法》第13条的规定，行政强制执行由法律设定，行政法规和地方性法规无权设定，相较于《行政处罚法》、《行政许可法》，其设定要求更为严格。该规定在规范行政强制执行权设定的同时，也导致行政机关自行强制执行的比例配置较低。事实上，除税务、违法建筑拆除、海关等少数行政管理领域外，绝大多数的行政机关无权自行强制执行，只能申请人民法院强制执行。行政机关依法管理经济社会事务和其他行政事务，但是，由于鲜有法律设定行政强制执行，行政机关能够自行强制执行的事务并不多，这在一定程度影响行政效能的提高。统计显示，明确规定行政机关能够自行强制执行的有49部，行政机关只能申请人民法院强制执行的有301部，人民法院在主体数量、执行领域、行为类型等方面占据绝对优势。随着经济社会的飞速发展，行政机关承担的行政管理职责也随之变化，行政机关不仅需要处理传统经济社会的管理任务，而且需要面对大数据、人工智能等新兴科学技术带来的管理难题。当前由于行政机关自行强制执行的比例配置较低，行政机关很多时候难以及时有效解决问题，进而影响行政效能的提高。

（二）有损人民法院的功能与形象

其一，从司法功能来看，人民法院的多项功能未能得到充分有效发挥。人民法院作为司法机关，不仅承担着定分止争的审判功能，而且承担着监督行政机关依法行政的功能。首先，人民法院的定分止争功能大打折扣。一方面，根据《行政强制法》的相关规定，没有行政强制执行权的行政机关在特定情形下才能申请人民法院强制执行；与此同时，无论人民法院是否作出执行裁定，都需要经过一定的程序与时间，因而实践中容易出现人去财空的结果，以至行政强制执行的效率和效果受到不利影响。另一方面，人民法院不仅需要审理行政诉讼案件，而且需要审理非诉行政执行案件；其中非诉行政执行案件不仅在审理方面占据了人民法院大量的时间精力，当人民法院裁定准予执行的，还可能承担具体的执行任务，进一步增加人民法院的业务量，影响其审理行政诉讼纠纷。我国各级人民法院尤其是基层人民法院本就承担着繁重的审判任务和压力，再额外承担行政强制执行任务无异于雪上加霜，还会对人民法院的审判任务产生负面影响。其次，人民法院监督行政机关的功能未能得到充分施展。从理论上来说，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院能够对行政机关作出的行政强制执行决定进行有效监督。但是，实际情况却并非如此，受制于多方因素，人民法院的监督功能发挥效果有限。

其二，从司法形象来看，有损人民法院司法公正的形象。司法活动强调公平公正，但是，人民法院审理非诉行政执行案件时，原则上采用书面审查原则，由此导致司法裁判过程中当事人参与不足；与此同时，“非诉”的定位决定了人民法院的司法审查标准低于行政诉讼案件，人民法院对案件事实的查清与认定不可避免的受到不利影响，更加容易给当事人造成人民法院和行政机关串通一气的错觉。“在非诉讼行政执行实践中发生了司法权与行政权严重混同的现象”，不仅加剧了学者们关于行政强制执行理论的争论，更无益于人民法院司法公正形象的塑造。此外，由人民法院负责具体执行不利于化解行政争议，甚至有可能有损司法权威。“让本来应当居间裁判的法院具体实施行政性质的强制执行，很有可能会把行政强制拆迁所引发的争议、矛盾和利益冲突转移到法院，法院作为权利救济的最后一道屏障的地位和作用便难免受到质疑，司法的权威亦将难以维护”。人民法院的职责主要是居中裁判，但是，当前人民法院不仅负责审理行政强制执行案件，而且还需要负责具体执行，容易引发当事人对人民法院司法公正形象的质疑。

（三）行政强制执行权的执行主体存在争议

其一，当行政机关没有行政强制执行权，人民法院裁定准予执行的，执行主体存在争议。在《行政强制法》起草过程中，立法机关并未就执行主体达成共识。《行政强制法》三次审议稿以执行方式划分执行主体，行政机关申请强制执行金钱给付义务的，由人民法院执行；申请强制执行排除妨碍、恢复原状的，由行政机关委托其他组织代履行。但是，《行政强制法》四次审议稿并不区分执行方式而是规定行政机关申请强制执行的，均由人民法院执行。最终出台的《行政强制法》并未就执行主体作出规定，虽然使得执行主体具有灵活性，但是也容易引发不必要的争论。立法者在相关释义中对《行政强制法》第53条作了权威解读：“对于金钱给付以外的案件，行政机关申请人民法院强制执行，人民法院在审查后裁定执行的，原则上由人民法院依照《民事诉讼法》规定的相关程序执行，但也不排除在人民法院审查裁定执行后，由行政机关具体组织实施。”由于执行主体不明确，当强制执行有利可图，行政机关和司法机关可能争先恐后参与执行；当强制执行面临困难，行政机关和司法机关可能会互相推诿。

其二，当行政机关有行政强制执行权，其能否申请人民法院强制执行，以及人民法院裁定准予执行的，具体由谁执行存在争议。例如，根据《水法》第65条第2款的规定，行政机关对违章建设建筑物的行为具有行政强制拆除的职权。但是，该法关于行政机关能否申请人民法院强制执行语焉不详，司法实践中人民法院对这类案件存在两种截然不同的处理结果。有的法院认为，水务局自行拆除即可，不能申请人民法院强制执行。在“曾华妹案”，人民法院认定，水务局对未经批准在跨河、临河建设的建筑物具有行政强制拆除的职权，本案不符合申请人民法院强制执行的条件，裁定不准予执行。有的法院则认为，水务局可以申请人民法院强制执行。在“宁某某案”，人民法院认定，水务局作出的责令限期拆除违法水工程决定，准予强制执行。需要补充说明的是，针对实践中违法建筑物强制拆除主体引发的争议，最高人民法院通过《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》规定“法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请”，但是，该批复的适用范围十分有限，而且其适用条件包括两个方面：一是适用对象是违法的建筑物、构筑物、设施等；二是适用法律是《城乡规划法》。

三、行政强制执行权配置的可能路径

“制度的发生、形成和确立都是在时间的流逝中完成的，是在无数人的历史活动中形成的”。无论是《行政强制法》起草伊始，还是《行政强制法》出台实施以后，理论界和实务界围绕行政强制执行权的配置都展开过激烈讨论，并提出诸多路径可供选择。这就有必要对各种路径进行利弊分析，进而服务于我国行政强制执行权配置模式之变革。

（一）裁执分离模式

裁执分离模式是指，将行政强制执行决定的审查、执行职能在行政机关和人民法院之间进行分配，人民法院负责审查行政强制执行决定的合法性等问题，行政机关负责执行行政强制执行决定。有学者认为，将执行职能从法院分离出去，便于人民法院集中精力开展审查。但是，在裁执分离模式下，具体由谁负责执行理论界争论频仍。一种观点认为，应当由作出行政强制执行决定的行政机关负责执行。另一种观点则认为，可以探索建立相对集中行政强制执行权，由享有相对集中行政强制执行权的行政机关强制执行为主，个别行政机关自行强制执行为辅。与其他路径不同的是，裁执分离模式在实务界亦有较高的呼声，尤其受到人民法院和法官的大力支持，且在个别领域已经有所实践。2012年4月10日起施行的《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》在国有土地上房屋征收补偿领域首次确定裁执分离模式。2014年7月22日下发的《最高人民法院关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》进一步明确将裁执分离模式扩大至征收集体土地中的房屋拆迁、建筑物非法占地强制拆除等非诉案件和诉讼案件。需要注意的是，即使是裁执分离模式，也不可能扩展到所有领域。例如，需要从金融机构划拨存款、汇款的，由行政机关作出决定，金融机构予以划拨。

裁执分离模式的优势在于将审查与执行进行重新划分，使得行政机关和人民法院各司其职、术业专攻。但同样不容忽视的是，裁执分离模式不仅在理论层面面临适用范围不清晰、组织实施主体不确定等问题，而且在实践层面面临行政机关拒绝组织实施、人民法院不愿意放弃执行等困境。首先，当前开展的裁执分离模式法律依据不足，甚至有违反法治原则之嫌疑。一方面，裁执分离模式并不能从《行政强制法》找到法律依据；另一方面，作为司法机关的最高人民法院无权为行政机关增设职权，最高人民法院通过司法解释的形式为市、县级人民政府设定行政强制执行权与《立法法》法律保留原则相违背。“2011年通过的行政强制法已经对执行体制作出了制度安排，司法实践如果确需建立‘裁执分离’制度，也应该通过修改行政强制法来进行”。因此，在《行政强制法》没有修改的背景下，实践中的裁执分离模式面临合法性质疑。其次，从行政强制执行制度实践来看，裁执分离模式的实施效果未能达到预期目标。司法解释、司法文件下发后，最高人民法院与地方法院推进裁执分离模式的热情都有所减弱，裁执分离模式发展的后劲稍显不足，尤其是在环境保护、征收集体土地中的房屋拆迁等非诉行政案件方面极少适用。

（二）“新双轨制”：扩大行政机关自行强制执行的比例配置

“新双轨制”是指，在尊重司法机关和行政机关“双轨制”的行政强制执行基本模式下，通过立法扩大行政机关自行强制执行的比例配置，适度减少行政机关申请人民法院强制执行的权力配置。支持者认为，当前的“双轨制”模式是我国在长期探索中总结出来的，同时也是符合我国国情的，必须在尊重“双轨制”的前提下对行政强制执行权的配置予以调整，而不能放弃“双轨制”，应当以“扩大行政机关自行强制执行比例”作为改革路径。理论界对此提出了不同的方案，例如，依据案件影响、执行标的、法律后果等进行划分的单一性或者复合性标准。

“新双轨制”路径强调行政强制执行体制改革的渐进性、稳定性，因而改革难度相对较小。但是，这种改革方案无法触及和解决“双轨制”模式的症结所在。事实上不管如何扩大行政机关的自行强制执行比例，只要还受制于“双轨制”模式，人民法院就不仅需要审理非诉行政执行案件，而且无法摆脱成为执行主体的困扰。与此同时，这种配置模式在逻辑上亦存在缺陷，行政权与司法权相混淆的局面依旧存在。可以说，“这种思路折射出论者对司法的过度迷恋和对行政权的过分担忧，仍然没有摆脱传统思维的窠臼”。此外，《行政强制法》关于行政强制执行权的划分标准是法律是否赋予行政机关相关权力，尽管理论界提出了以上诸多划分标准且具有一定的理论研究价值，但它们的实践操作性和现实接受性依然存疑。以重大公共利益标准为例，“一切立法行为都必须基于公共利益，法律的正当性、权威性也都是建立在追求公共利益的前提下”，因而将重大公共利益作为划分标准具有正当性和合理性。但是，其对于何为重大公共利益以及如何判定重大公共利益并未加以阐释，使得实践中利用该标准划分行政强制执行权成为难题。这主要是因为公共利益几乎是所有法律概念中最为模糊的一个，在理论上很难被界定，在实务中予以运用更是难上加难。

（三）“单轨制”：行政强制执行权统一由行政机关行使

“单轨制”是指，行政强制执行权属于行政机关的法定职权范畴，应由行政机关统一行使行政强制执行权。支持者认为，行政强制执行决定由行政机关负责作出，理所应当由行政机关予以执行，这符合行政活动的一般规律。与此同时，行政强制执行权在性质上属于行政权，而人民法院作为司法机关不应当行使行政权力，当前行政强制执行权的配置在逻辑上是存在问题的。在具体的执行主体方面，理论界存在不同的观点。有的学者主张，应当实行以综合性行政强制执行机关负责执行为主，专门行政机关负责执行为辅的行政强制执行模式。与之相反的观点则认为，不设统一的行政强制执行机关，行政强制执行由作出行政决定的行政机关自行强制执行。事实上，我国台湾地区选择的就是这种“单轨制”路径，人民逾期不履行公法上的行政义务，包括较单纯的金钱给付义务及其他行为或不行为之义务，行政机关以强制力使其履行义务，或使其实现与履行同一状态也。不同于《行政强制法》的“双轨制”，其从概念上即明确行政强制执行权专属于行政机关。

“单轨制”路径的优点在于有助于提高行政机关的行政效能，便于行政机关及时有效开展行政管理，维护正常的行政管理秩序。与此同时，人民法院也能够从根本上摆脱非诉行政执行的困境，集中精力审理行政诉讼类案件，最终实现行政机关和司法机关的互利共赢。其可能面临的质疑在于，行政机关在事前阶段受到的限制较小，尤其是行政机关强制执行的对象被执行后无法恢复原状，容易损害行政相对人的合法权益。从利益维护的角度来看，“单轨制”路径有益于维护公共利益，但可能损害行政相对人的个人利益。“只有一定层次的整体利益与整体利益关系、个人利益与个人利益关系和个人利益与公共利益关系，才需要法来调整”，在公共利益和个人利益之间，行政机关应当优先保障公共利益。虽然“单轨制”路径有侵害行政相对人合法权益之风险，但可以通过事前阶段的内部监督规范行政强制执行，还可以通过行政诉讼、国家赔偿等其他方式达至维护行政相对人的合法权益之目的。

总的来说，行政机关统一行使行政强制执行权的“单轨制”不仅有助于行政效能的提高，而且有利于解决当前行政权与司法权混淆的问题。相较于其他两种路径，“单轨制”路径更具科学性和合理性，但是，在执行主体是谁、作出主体与执行主体之间的关系等方面尚需进一步讨论。

四、行政强制执行权配置的模式选择

行政强制执行在实践中面临的主要矛盾在于，多数行政机关具备专业素养和执行能力，但缺乏行政强制执行权；多数人民法院享有行政强制执行权，但执行能力不足。由此导致的结果是，既制约行政权的有效实施，又影响司法权的诉讼裁判。综合各种考量，我们认为我国应当实行完全由行政机关行使行政强制执行权的“单轨制”模式，在具体执行方面，应当成立统一强制执行机构负责具体执行。与此同时，人民法院通过行政诉讼对行政机关进行司法监督，并不直接参与行政强制执行，实现行政权与司法权的分立与制约。

（一）行政强制执行权专属于行政机关

经由前文分析可知，行政强制执行权属于行政权。从逻辑上来说，理顺行政强制执行体制的前提在于根据行政强制执行权的性质将其完全配置给行政机关。行政强制执行权专属于行政机关实现了从“双轨制”模式到“单轨制”模式的转变，需要在修改现行法律的前提下，通过法律将行政强制执行权赋予相应的行政机关，由行政机关遵守法定程序作出行政强制执行决定并执行，而非借助人民法院的力量予以执行。作为行政机关所享有的一项重要行政管理权，行政强制执行权专属于行政机关能够实现权力的科学合理配置：一方面，有助于解决当前司法机关和行政机关“双轨制”所面临的难题，减轻人民法院的负担，提高行政机关的行政效能。另一方面，有助于解决当前行政权和司法权混淆的局面，明确司法权和行政权的边界，更好地实现行政强制执行的价值追求。

行政强制执行权专属于行政机关不仅在理论层面具有正当合理性，而且在实践层面具有现实可操作性。首先，行政执行模式在世界范围内占据主导地位。从比较法的角度来看，行政强制执行权的配置模式可以分为行政执行模式、司法执行模式、行政与司法混合执行模式，但是，大多数国家和地区实行的是行政执行模式。以大陆法系的德国为例，公法上的金钱债权由统一的行政机关执行，行为、容忍和不作为义务由作出行政决定的行政机关执行。其次，将行政强制执行权还权于行政机关符合我国国情。《行政强制法》出台之前，行政机关在实施主体、程序、目的等方面存在滥用行政强制执行的问题，但是，经过十余年的发展，行政机关行使行政强制执行权日益严格规范公正文明，将行政强制执行权还权于行政机关，并进行合理的制度安排，不仅不会损害行政相对人的合法权益，而且有利于充分发挥行政强制执行权的功能作用。

需要注意的是，行政强制执行权专属于行政机关，并非意味着人民法院完全脱离于行政强制执行活动。“审判机关应该在行政强制执行过程中发挥自己的职能作用，但这种职能作用应该不失审判权的性质”。此处存有争议的是行政相对人能否就强制执行行为本身提起行政诉讼，争论焦点在于其是否具有独立性。经由前文分析可知，行政机关作出行政强制执行决定属于行政行为，具有可诉性，行政相对人对行政强制执行决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院由此对行政强制执行进行监督，实现行政权与司法权的分工负责、良性互动；行政强制执行决定的执行属于行政事实行为，行政机关在执行过程中因违法对行政相对人造成损害的，行政相对人有权要求行政赔偿，但无权直接提起行政诉讼。

（二）成立统一强制执行机构负责具体执行

行政强制执行权专属于行政机关不仅意味着行政机关负责作出行政强制执行决定，而且意味着行政机关负责具体执行工作。就执行主体来说，不同的国家地区有着各自的规定。例如，德国在行政强制执行方面存在两个机关，即作出命令的机关和执行机关，“联邦和州的法律在金钱债务执行领域设立了特殊的管辖权规则，其后果是作为执行权利人的行政机关与实施行政执行的行政机关不一致”。在我国台湾地区，一般行政强制执行由原处分机关或该管行政机关为之，但强制金钱给付义务履行的执行机关则为新设的“法务部”行政执行署所辖行政执行处执行之。之所以作出区别安排，主要目的在于减轻法院的负担与增加行政效能。当前，我国行政法理论研究和行政机关实务操作流行权力“相对集中”的热潮，集中执法符合现代行政的发展趋势，目的在于改变执法权过于分散、执法主体过多的局面。既然行政许可权和行政处罚权可以实现由一个行政机关统一行使，那么成立统一强制执行机构实现权力的集中行使亦具有现实可行性。

成立统一强制执行机构具体是指，在县级以上地方人民政府成立行政强制执行机构，由其作为政府职能部门集中行使行政强制执行权，负责行政强制执行案件的具体执行，改变当前人民法院或者作出行政强制执行决定的行政机关负责执行的局面。实现行政强制执行的决定主体与执行主体的内部分离，契合权力监督制约原则，不仅适应国际行政改革的趋势，而且符合我国国情。成立统一强制执行机构意味着统筹行政强制执行资源，实现机构与队伍的独立性、专业性、职业性，这将有助于实现行政强制执行权的内部监督性和外在系统性。一方面，将行政强制执行决定的作出主体与执行主体进行区分，避免了行政机关既当“裁判员”，又当“运动员”的局面，实现了行政强制执行权的内部有效制约监督；另一方面，实行行政强制执行权的相对集中，有助于加强权力的集中统一，实现在行政许可、行政处罚、行政强制领域的系统协调。

此外，需要妥善处理行政强制执行决定的作出主体与执行主体的权责关系，从性质上来说，行政强制执行决定的作出主体与执行主体同属行政机关，两者不存在隶属的关系，只存在监督与制约的关系。根据权责一致原则，行政强制执行决定的作出主体对行政强制执行决定承担法律责任，行政相对人对行政强制执行决定不服的，以其为被告向人民法院提起行政诉讼；行政强制执行决定的执行主体在具体执行过程中侵犯行政相对人财产权或者人身权的，需要承担相应的行政赔偿责任。

（三）行政强制执行的程序安排

行政程序具有技术和价值双重层面的意义，即技术层面上行政主体实施行政行为应当遵循的方式和步骤、价值层面上其具有独立于实体而存在的自身正当性。当前，没有行政强制执行权的行政机关只能申请人民法院强制执行。明确行政强制执行权专属于行政机关，以及成立统一强制执行机构负责具体执行以后，尚需回应的问题便是，行政机关作出行政强制执行决定后，经由什么程序实现行政强制执行决定的执行。

其一，移送案件。行政机关作出行政强制执行决定后，首先需要向行政相对人送达行政强制执行决定，行政相对人无正当理由逾期未履行的，其应当将行政强制执行案件移送统一强制执行机构。一方面，行政强制执行决定的作出主体不得自行开展具体执行；另一方面，其采用移送而非申请的方式。其二，进行合法性审查。统一强制执行机构接到案件移送后，负责对行政强制执行决定进行合法性审查，以及检查手续是否完备。“作为行政权纠错方式的行政自制必然要求行政的内部分权，将过分集中的行政权力分散开来”。通过行政自制实现行政机关的内部监督，保障行政相对人的合法权益的同时能够规范行政强制执行。行政强制执行决定通过合法性审查的，统一强制执行机构原则上不得反对执行，例外情况下，可以综合考虑行政相对人的异议、执行可能造成的损失、公共利益的保护等因素中止执行。其三，开展具体执行。统一强制执行机构负责开展具体执行工作。但是，当其遇到困难而无法自己完成任务时，可以请求行政强制执行决定的作出主体予以必要协助，尤其当强制执行涉及专业性、复杂性难题之时。“职务协助之理由，在于国家机关权限之一致性的表现，尽可能确保国家任务无摩擦之执行，避免重复工作、基于经济性及效率之考量”。与此同时，行政强制执行决定的作出和执行均需要保障行政相对人依法享有的知情权、陈述申辩权、申请回避权等程序性权利，确保正当程序原则在行政强制执行案件中予以严格遵守。

注：文章来源于法治政府研究院